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2016:新能源投资政策变局之年

文章来源:阳光时代律师事物所 作者:【未知】 点击:次 时间:2016/7/29 11:41:44
  中国的新能源行业政策驱动性效应明显,以光伏为例,从早期的“金太阳”工程引发电站抢装潮开始,每逢重大政策调整,都会引起业界投资格局的重构。2016年以来,随着一系列“新政”的出台,新能源投资又将在新的“轨道”上踏上征程。今天,为您梳理总结2016年新能源“新政”的变化之处。   一、项目配置市场化   2013年之后,光伏电站项目配置权力下放到地方(省级),但具体项目如何配置规则不明。正如国家发改委指出的:“随着行政审批权限下放,部分地区也出现了光伏发电项目资源配置不科学、管理秩序混乱等问题,阻碍了光伏技术进步和成本下降。”实践中,项目备案文件(俗称“路条”)成为具有稀缺性的可交易对象,按照电站容量明码标价,不仅增加了有实力、有能力的专业企业的开发成本,也搞乱了新能源项目的投资开发秩序。从2014年开始,国家能源局组织过多次打击“路条”买卖的专项行动,发布多项整治意见,但收效甚微。要从根本上解决“路条”买卖问题,必须从源头上解决项目配置不透明、不公开和非市场化的问题。   2015年5月底,国家发改委、能源局联合下发《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源〔2016〕1163号),其核心思想在于“采用竞争性方式(如招投标等)配置项目和投资主体,把上网电价(或度电补贴额度)作为主要竞争条件。”   从我们了解的情况来看,该意见虽然至今没有实施细则出台,但多个新能源大省至少已经完成了细则的起草工作,个别省份已经悄然暂停光伏项目“备案”文件的发放,并通知投资主体即将采用“优选”方式配置或“先建先得”等方式进行配置。例如山西省发改委已经于2016年7月22日下发了《关于开展2016年全省普通光伏电站项目竞争性配置规模指标工作的通知》(晋发改新能源发〔2016〕510号),提出了项目“优选”的具体办法。   竞争性配置项目新规将对光伏投资产生重大影响:   一方面,电站开发“一级市场”的乱象将得到很大程度的遏制,无实力、无资金、无业绩的三无企业通过各种潜规则拿到“路条”,然后转手倒卖获利的商业模式将逐渐式微,“一级市场”将成为强者逐鹿的竞技场,有实力的企业将按照公开的条件开展项目竞争,未来的合作趋势是强强联合、优势互补(例如拥有雄厚实力的传统能源巨头+拥有技术优势的新能源制造商联合投标拿项目,建成后制造商股权逐步退出的模式);   另一方面,光伏“标杆上网电价”制度在竞争配置项目方式下也将名存实亡,进而对企业投资回报和财务模型产生根本性影响。此外,在2016年之前就已取得备案但尚未纳入国家年度规模指标的项目,也可能被要求以竞争的方式获得规模指标,实际上产生了对“存量项目”溯及既往的影响。如何解决存量项目获取规模指标的优先顺位和竞争方式,有待主管部门明确政策衔接问题。   二、政府干预多元化   理论上看,投资决策属于企业商业考量,应由企业独自承担投资风险;但因能源投资涉及到社会公共资源分配问题,我国投资主管部门对能源行业历来采用“宏观管理+微观审批”结合的管理制度。出于各种短期目标的困扰,各级主管部门往往会出现“轻宏观管理”而“重微观审批”的倾向,随着新能源项目管理权限的逐步下放,若管理和服务不到位,将难以逃脱先“放乱”后“管死”的周期循环。远看风电投资,在“核准制”投资体制下,新疆、甘肃等地出现的大范围、大比例弃风限电问题(根据国家能源局公开信息,甘肃武威、嘉峪关等地可再生能源受限比例曾高达70%-50%);近观光伏发展,随着备案权限进一步下放至地市甚至县级层面,地方政府在稳增长压力之下,超额备案、违规备案的现象层出不穷,例如审计署报告曾指出“内蒙巴彦淖尔等13个盟市发展改革委超过国家下达指标违规核准风电装机容量204.15万千瓦、违规备案光伏发电规模容量238万千瓦”。   新能源投资受到电网消纳、国家补贴政策、年度规模指标控制、投资成本收益等多重因素影响。政府的宏观管理和微观指导如何帮助企业理性决策,是服务型政府转型的重要内容。例如2016年7月,国家能源局下发《关于建立监测预警机制促进风电产业持续健康发展的通知》(国能新能〔2016〕196号),从政策类、资源和运行类、经济类指标等方面对分省风电投资状况进行风险预警。这样的举措有利于促进企业担当投资主体责任,避免盲目投资风险。   另外值得注意的趋势是,新能源发展多样化融合的现象逐步涌现,比如光伏与扶贫、农业、环境、生态治理等社会发展目标相结合。如果说前几年这些说法还停留在概念炒作的话,从今年开始已经可以看到在项目配置、资金投入和后续监管方面,地方政府已经采取实质动作。比如云南省能源局今年下发的《关于推进太阳能光伏开发利用的指导意见》(云能源水电〔2016〕15号)明确指出“不再发展纯地面光伏电站”,重点发展“光伏农业和光伏扶贫”,并提出具体的管理措施“光伏项目建成后,鼓励项目业主前两年拿出不低于总收益的5%,两年后不低于总收益的10%用于扶持当地贫困群众的脱贫致富和发展农业产业。”
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